lunedì 8 aprile 2013

Come gestire nidi e scuole d'infanzia?


imelenchon















Il comitato dei genitori ha al suo interno un equipe di esperti in materia legale che sta preparando un dettagliato studio per capire a quali scenari, servizi e scuole d'infanzia, potrebbero aprirsi in termini gestionali. Uno dei maggiori nodi che si sta discutendo anche a livello nazionale. A sintetizzare l'ampio
studio, che sarà presentato a breve,  abbiamo incontrato nuovamente, la professoressa Silvia Nicodemo.
Nidi e scuole dell'infanzia stanno attraversando un momento di crisi. Qual'è la situazione a cui siamo di fronte?
Prima di addentrarci tra normativa e sentenze inquadriamo la situazione nella gestione generale del sistema. Siamo di fronte ad un panorama frammentario, vediamolo insieme: ci sono servizi a gestione diretta, quindi comunali, altri a gestione indiretta privata, accreditata, in convenzione o in concessione con bando ad evidenza pubblica, servizi a gestione comunale con collaboratori assunti da ASP (azienda servizi alla persona) e infine scuole statali. I problemi a cui siamo di fronte sono molteplici: da una parte le strutture sono inadatte, sotto il profilo quantitativo, ci sono bambini esclusi dai servizi, dall'altra parte l'amministrazione pubblica ha evidenziato una spesa non più sostenibile per mantenere anche le strutture presenti. Siamo quindi condizionati da problemi più volte sottolineati di vincoli: rispetto alla spesa pubblica rispetto ai limiti d'assunzione del personale. La situazione di Bologna è comune a molte altre realtà e i problemi coinvolgono in generale i servizi alla persona, gestiti fino ad ora in modo pubblico e non solo i servizi educativi. Queste le difficoltà. Gli obiettivi invece sono: mantenere in funzione i servizi attuali e incrementare l'offerta, ad oggi sono ancora molti i bambini esclusi alla frequenza della scuole d'infanzia. Le ultime stime del settore demografico dimostrano che il trend delle nascite è in aumento. Altro obiettivo fondamentale emerso come forte volontà del comitato dei genitori, è mantenere la qualità del servizio con standard sotto i quali non è possibile andare. La qualità dal 2011 ad oggi è diminuita, sia nei nidi, per diversi motivi che qui non è il caso di riprendere, che nelle scuole d'infanzia, con la continuità educativa che è venuta meno l'anno scorso. Il tutto a fronte di un aumento delle rette, per la frequentazione dei nidi, fino al 30%. I genitori hanno chiesto a più riprese di poter partecipare in modo costruttivo e reale alla vita e all'andamento organizzativo dei servizi. Questa volontà è supportata in modo importante anche dall'articolo 118 della Costituzione, articolo sul principio di sussidiarietà orizzontale che prevede che "Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio della sussidiarietà". Il principio di sussidiarietà orizzontale può quindi significare che il cittadino, sia come singolo sia attraverso i corpi intermedi, debba avere la possibilità di cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che incidano sulle realtà sociali. 
Ci spiega brevemente cos'è un ASP?
Intanto definiamo l'acronimo che sta per azienda di servizi alla persona. Possiamo individuare le sue radici storiche nelle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (abbreviate IPAB). Le ipab sono state fondate come organismi di diritto pubblico e creati nel lontano 1890. Riformate più volte con vari spostamenti di ordine giuridico tra oscillazioni di identificazione patrimoniale tra pubblico e privato, ne è stata prevista la trasformazione con il dlgs 207/01in asp.  Oggi Asp hanno personalità giuridiche di diritto pubblico, un modello aziendale connotate autonomamente, al suo interno ci sono membri di nomina pubblica. Nello specifico di Bologna, oggi  esistono 3 ASP, così partecipate:  Poveri Vergognosi (Comune di Bologna 98% Provincia Bo 2%) Giovanni XXIII e Asp Irides (comune 96%, Provincia 2% e Fondazione Carisbo 2 %). Al suo interno, ciascuna  ha un’Assemblea dei soci -  l’organo di indirizzo e vigilanza sull’attività ed è composta dal Sindaco e dal Presidente della Provincia o loro delegati e nelle 2 ASP con partecipate dalla Fondazione Carisbo, anche dal legale rappresentante della Fondazione Cassa di Risparmio in Bologna o delegato. Il Consiglio di Amministrazione è l’organo che dà attuazione agli indirizzi generali definiti dall’Assemblea dei soci, individuando le strategie e gli obiettivi della gestione; è composto da 5 membri, compreso il Presidente. I componenti sono nominati dall’Assemblea dei soci fuori dal proprio seno con il voto favorevole della maggioranza dei componenti che rappresentino contemporaneamente almeno la maggioranza delle quote di partecipazione all’azienda. Per l’anno scolastico in corso (2012- 13) è stata affidata all’ASP IRIDES la gestione di alcuni servizi inerenti il settore educativo.  ASP irides già deteneva l’organizzazione e l’offerta dei servizi educativi e scolastici in estate- campi estivi. Il Comune di Bologna ha deliberato di avviare un processo di unificazione delle 3 ASP, con due atti di indirzzo. Il primo nel gennaio 201assumendo l’orientamento di procedere alla costituzione dell’unica ASP cittadina attraverso la fusione delle tre ASP attuali; successivamente (27/09/2011), dopo il periodo di commissariamento, ha adottato un ulteriore atto di indirizzo con cui ha avviato il processo di unificazione. Nel corso del 2012 e fino a tutt’oggi sono stati acquisiti i necessari pareri ed autorizzazioni procedimentali anche per quanto riguarda i costi che l’operazione implica, pertanto, il processo è in via di completamento.Così come le singole ASP, l’ASP risultante dalla fusione si presenta come soggetto in proprietà quasi totalitaria comunale.
La scorsa estate il comune ha prodotto un documento in cui si è evidenziato come esternalizzare i servizi sia la strada più sicura e auspicabile, dati gli attuali vincoli normativi.
Il documento a cui fa riferimento è datato agosto 2012. Abbiamo già affrontato questo tema e messo in evidenza alcune criticità del documento. In ogni caso la situazione dal punto di vista normativo si è ulteriormente modificata da allora, si sono succedute a più riprese sentenze e pronunciamenti. Farne una sintesi in questo contesto è complesso e sarebbe comunque poco utile. Certamente nel documento che presenteremo all'amministrazione pubblica ci saranno tutti i riferimenti opportuni. Ciò che invece possiamo tracciare è uno scenario ipotizzabile rispetto alla gestione.
Partiamo dalla prima ipotesi: continuare con una gestione diretta dei servizi quindi pubblica. E' possibile e auspicabile?
Come già detto la normativa pone forti vincoli, limiti di spesa e i limiti d'assunzione. La Corte costituzionale ha espressamente riconosciuto che è norma di coordinamento della finanza pubblica, quella che  ha posto il divieto di procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per gli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti, a Bologna la spesa è di circa 80%. Quindi se da un punto di vista qualitativo la gestione diretta di servizi e scuole è tra le più auspicabili, non lo è dal punto di vista della normativa che di fatto, ne impedisce il proseguimento.
E la gestione indiretta? Potrebbe essere una soluzione più certa e praticabile come descritto nel documento?
Per ciò che concerne il problema del rispetto dei vincoli, la soluzione più sicura è la gestione privata che però presenta altre difficoltà e carenze. La prima è che riferendoci ai servizi alla prima infanzia, la gestione non ha la stessa qualità della gestione pubblica diretta: i servizi il più della volte non presentano in loco le cucine (questo per i nidi) e servono i pasti portati da aziende esterne che non consentono un'educazione alimentare come parte integrante dell'educazione. Non presentano al loro interno le figure dei collaboratori, coloro che servono, cucinano, puliscono e che affiancano in modo costante le educatrici costruendo e costituendo un elemento aggiunto rispetto alla qualità educativa. In alcuni casi tra un bando e l'altro, si sono riscontrate delle difficoltà nella continuità del servizio in appalto. In ogni caso se si dovesse ragionare su una maggiore esternalizzazione, si dovrebbe tenere presente che la spesa è più contenuta a fronte di una minore spesa per il personale: una minore retribuzione e peggiori condizioni contrattuali. Secondo uno studio del Cnel, l'80% della spesa per un servizio educativo, come il nido, dipende dal personale. Secondo dati forniti dai sindacati, ci aggiriamo attorno ad un 30% in meno, tra la retribuzione stipendio di un dipendente pubblico o privato. Altra ragione che rende la spesa più contenuta, è la minor presenza delle sezioni lattanti, che sono le più costose, avendo un rapporto numerico minore (1:5) e dovendo avere obbligatoriamente al loro interno la cucina, come da ultimo previsto dalla L.R . ER n. 6/2012 ( di modifica della LR 1/2000) .

Altra gestione possibile è affidare ad un soggetto diverso dall'ente e diverso dai privati cooperative. Ad esempio un'azienda speciale. La normativa cosa suggerisce in proposito?
Qui le cose si complicano ulteriormente. Ci sono disposizioni e diversi pronunciamenti che si sono succedute con rapidità, una rapidità non casuale. Il problema infatti è presente e dibattuto a livello nazionale. Per scavalcare i limiti imposti dal patto di stabilità, molti enti hanno pensato di costituire nuovi soggetti nel tentativo di aggirare i vincoli: ad esempio fondazioni partecipate come quella di  Modena o istituzioni come a SanLazzaro. Ad aggiramenti si è risposto con nuovi inasprimenti.  L’art.9 c. 6 dl. n. 95/2012 conv. in l. n. 135/2012 (cd. spending review) vieta agli enti locali di “...istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’art. 118 Cost.”. Secondo la Corte dei Conti della Lombardia (delib. 403 del 18.9.2012) ha ampia latitudine operativa e comprende le fondazioni, istituzioni e ASP e in generale tutti gli organismi strumentali degli enti locali. Inoltre, quanto alle funzioni fondamentali esse comprendono in generale- “l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale” e nello specifico la progettazione e la gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini. Tra le funzioni fondamentali ci sono quelle di edilizia scolastica (per la parte non attribuita alla competenza delle province) e l'organizzazione e la gestione dei servizi scolastici. In ogni caso si deve tenere conto del bilancio dell’ente locale. Tuttavia, una particolare disciplina ammette una deroga nell’applicazione dei vincoli alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.
Cosa si intende per servizi socio assistenziali educativi e culturali?
Sicuramente possono essere contemplati i servizi alla prima infanzia, ma sembra diverso il concetto dei servizi scolastici, quindi le scuole d'infanzia, i cui termini sono diversi. Detto questo possiamo asserire che se esistono istituzioni con tale scopo, l’ente locale deve ridurne la spesa e non può istituirne ex novo. Quindi, rimangono escluse dalla applicazione dei vincoli le istituzioni esistenti che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. Nel caso bolognese si potrebbe ipotizzare, per svincolarsi dai limiti alle assunzioni e dai limiti del contenimento dei costi di affidare i servizi educativi ad Asp che oggi sta passando da tre a una. Asp irides ha esperienza in fatto di gestione dei servizi educativi, ha patrimonio pubblico (al 96% è comunale ed il 2% della provincia), ha organi composti e scelti dalla amminsitrazione. Non si può comunque escludere che rimangano i problemi economici, di spesa e di vincoli, considerato che  le risorse impiegate sono quelle comunali e in ogni caso scarseggiano. E' vero anche che il problema dei vincoli è allo studio del governo, sollecitato dagli enti locali. In ogni caso l'azienda speciale che a Bologna è già presente risponderebbe ai problemi di vincoli. Ci sono poi i problemi evidenziati, in un recente studio del comitato genitori, che ha messo in luce alcune discrepanze tra ciò che dovrebbe essere, e ciò che oggi effettivamente è. Altre questioni aperte di tipo pratico rimangono: come fare a spostare il personale oggi comunale ad Asp? Si tratta di personale di esperienza e già formato, così si preserverebbe la continuità educativa. Ma certamente non è così semplice, considerate le implicazioni contrattuali. Il passaggio va valutato in molti aspetti e non è privo di interrogativi: come cambieranno i contratti? Con quali differenze di contratti? Rilevante poi è l'esigenza di rispettare l'obbligo di assunzione mediante bando ed il rispetto delle graduatorie. Nel rispetto allora dei diritti dei lavoratori e dei principi che informano l'azione amministrativa, se oramai la gestione diretta comunale non è più sostenibile, la gestione attraverso Asp sembrerebbe la via più consigliabile, per mantenere un servizio pubblico per preservare una buona qualità e la continuità educativa e non disperdere un sapere costruito in anni di lavoro continuo.

4 commenti:

  1. domanda. come può il comune di ravenna assumere a tempo indeterminato 29 insegnanti di scuola dell'infanzia (il bando scade il 19 aprile) e il comune di Bologna non avere la possibilità di assumerne nessuna??????

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    1. Ci sono vincoli uguali per tutti secondo il patto di stabilità, poi ogni comune fa a sé. Le variabili per disponibilità di assunzioni sono molte, dipende anche, ad esempio da quanti pensionamenti ci sono quell'anno. Anche il comune di Milano e Napoli hanno assunto molti insegnanti l'anno scorso. E' stata anche una scelta politica di assumere maestre, e non vigili...tanto per fare un esempio.

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    2. grazie per la risposta! intanto anche il comune di Firenze assume 14 insegnanti a tempo indeterminato con contratto del comparto scuola ... (scadenza bando 5 maggio)...
      oramai senza parole...

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