venerdì 4 aprile 2014

I beni di interesse comune


Professoressa Silvia Nicodemo: i beni di interesse comune
Ringrazio l’associazione Bologna nidi e la sua Presidente, che hanno promosso e permesso a questa iniziativa di realizzarsi. E’ un esempio concreto di come opera la sussidiarietà orizzontale. Una associazione che decide di perseguire un interesse generale e mette a disposizione le proprie risorse, le proprie competenze e conoscenze. Si rivolge ad un soggetto pubblico, l’università e coinvolge enti pubblici.
Così, è nata l’odierna occasione, quale momento di sintesi e partenza della riflessione sulla gestione dei servizi o-6
1. L’infanzia
Tradizionalmente, parliamo di servizi per l’infanzia, servizi rivolti all’utenza 0-6 anni. Tali servizi perseguono un interesse generale, della comunità, della collettività
Utilizzare questa locuzione, importa fare delle scelte.
Parlare di servizi, significa pensare all’erogazione di una prestazione, attraverso quindi un intervento positivo che comporta una spesa. D’altra parte, lo stesso art. 31 Cost. prevede che la Repubblica (e quindi tutti i soggetti, ai vari livelli di governo) deve proteggere l’infanzia. Nella ricostruzione delle modalità di intervento, si deve poi tenere conto del fatto che l’utente del servizio – il bambino- non coincide con il soggetto che fa la domanda del servizio, il genitore, sul quale ricade la scelta educativa, proprio per previsione costituzionale.
Si tratta peraltro di interventi preposti a soddisfare un interesse generale. Infatti, seppure diretti di volta in volta all’utenza specifica- i bambini nei primi anni di vita- sono intesi a perseguire una finalità che non è solo interesse del singolo e della famiglia, ma è un interesse della collettività.
Ed in questo senso è orientata la stessa Unione Europea, che chiede espressamente agli stati di “investire” nell’infanzia: si pensi alla Raccomandazione della Commissione del 20 febbraio 2013, Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale. L’unione Europea ha ha il compito quello di proteggere i diritti del’infanzia, quale momento essenziale per la promozione del benessere dei cittadini. Per pervenire la trasmissione di disuguaglianze da una generazione all’altra, l’Unione Europea richiede un intervento precoce sull’infanzia, attraverso interventi diretti all’inclusione ed al sostengo dei bambini e delle famiglie, non solo attraverso approcci mirati, ma anche e soprattutto mediante l’adozione di misure universali, destinate a tutti i minori.
La raccomandazione si colloca nella strategia “Europa 2020”, in quanto la prevenzione della trasmissione delle disuguaglianze da una generazione all’altra, determina una “crescita intelligente sostenibile e inclusiva, e genera vantaggi di lungo periodo per i minori l’economia e per la società nel suo insieme”.
La Commissione è anche consapevole che gli stati membri incontrano degli ostacoli all’attuazione di politiche adeguate ed efficienti, hai diversi livelli di governo, in considerazione degli sforzi di risanamento delle finanze pubbliche imposte dai crescenti vincoli di bilancio. Evidenzia tuttavia, che l’investimento nell’infanzia è sicuramente meno oneroso per la spesa pubblica, piuttosto che l’intervento successivo, all’atto della rimozione del disagio sociale.
Tra i pilastri su cui basare le strategie di intervento, viene indicato l’investimento nei servizi di educazione ed i accoglienza della prima infanzia , attraverso la creazione di “servizi di educazione e accoglienza per la prima infanzia inclusivi e di qualità”. Di conseguenza, agli stati è chiesto l’impegno a vigilare affinchè l’offerta dei servizi avvenga a costi sostenibili e secondo modalità adeguate alle esigenze delle famiglia.
Dunque la Raccomandazione della Commissione, individua nella “istruzione prescolastica, inclusiva, di qualità a costi sostenibili” uno degli strumenti per la creazione di condizioni di benessere suggerisce interventi integrati, precisa che l'investimento in questo settore, costituisce parte integrante di una strategia di uscita dalla crisi attuale e di costruzione di un futuro per l’Europa.
D’altra parte, la raccomandazione, nel collocarsi in modo coerente ed organico nel sistema di cui alla comunicazione della Commissione Europa 2020 del 3 marzo 2010, recante “Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva,” individua nell’investimento nell’infanzia, uno srtumento per la crescita: le misure per la tutela e promozione dell’infanzia, già previste dal nostro costituente, s collocano ne contesto del patto di stabilità e crescita, che – fin da ora si può notare che -ai vincoli affianca strumenti per promuovere la crescita.
Nell’ambito dell’unione, si avverte quindi, un orientamento sicuramente in controtendenza con i tagli dei servizi rivolti a infanzia, educazione, famiglia e genitorialità
2. I beni di interesse comune.
Entrano in gioco beni materiali quali scuole, edifici scolastici, spazi verdi, aree attrezzate, sedi di coinvolgimento per genitori e bambini, strumenti per l’apprendimento (p.e.giocattoli) e beni immateriali, quali l’educazione, la conoscenza, la cultura, che sono beni costituzionali e per le quali la Costituzione prevede interventi di tutela e di promozione.
Per perseguire l’interesse generale e per offrire un servizio inclusivo, di qualità ed a costi sostenibili, i beni strumentali devono essere accessibili, il loro uso deve essere orientato al raggiungimento di una finalità di intesse generale. Pertanto deve essere garantito l’accesso e la fruizione da parte di tutti, ad un livello quantomeno “standard”; la conservazione ; la riproduzione; la trasmissione e la fruizione da parte delle generazioni future
Alla base della attività di organizzazione e gestioni di questi beni vi è un interesse generale, della comunità stanziata sul territorio, composta dai cittadini presenti e futuri e quindi portatori di un interesse comune. Si tratta di attività necessarie per assicurare la piena attuazione dei principi fondanti la nostra Costituzione, ma anche per dare attuazione a norme sovranazionale. Ci troviamo quindi innanzi a beni strumentali al soddisfacimento di interessi della comunità.
Se l’acquisizione di conoscenze e l’accesso alla cultura si configurano quali interessi individuali per l’elevazione morale della persona ed il riconoscimento della sua dignità personale, pur tuttavia tale processo ha una dimensione collettiva. Infatti, la dimensione individuale non può che affermarsi all’interno di una società capace di riconoscere il valore della persona come singolo, in condizioni di uguaglianza. Pertanto, al fine di garantire il permanere ed anzi, lo svilupparsi di condizioni tali da permettere la piena affermazione della dignità umana, è interesse collettivo il trasferimento intergenerazionale della conoscenza, del sapere, che implica il coinvolgimento dell’individuo fin dalla sua prima infanzia. La conoscenza è allora bene di “interesse comune” comune di una collettività, in quanto i singoli devono essere messi nelle condizioni di acquisire e sviluppare un livello di conoscenza adeguato per essere messi nelle condizioni di partecipare in modo libero e dignitoso alla società. Poiché le esigenze sono quelle della collettività, è alla collettività che si chiede un intervento responsabile. Quindi, il bene comune “conoscenza” è poi funzionale alla “qualità dell’esistere” e viene in rilievo per il suo fine sociale.
Il perseguimento di tali obiettivi presuppone attività tradizionalmente qualificate come servizi di interesse generale.
Sotto questo profilo, i soggetti chiamati a produrre e diffondere conoscenza devono garantire l’offerta di prestazioni accessibili a tutti, secondo un modello di equità, in un contesto globale. La fruizione da parte di ciascuno non può essere concorrenziale, nel senso che non può essere intesa ad escludere altri dall’accesso e dall’uso del bene stesso.
3) L’intervento pubblico e la partecipazione dei privati.
Dalla lettura della Carta costituzionale emergono le competenze dei soggetti della repubblica, ai vari livelli di governo. L’art. 117 Cost definisce le competenze legislative. Quindi, solo per accennare, si ricorda lo spazio di competenza legislativa statale per fissare i livelli standard, le norme generali sull’istruzione ed i principi fondamentali; gli spazi per il legislatore regionale secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale. Per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni amministrative, l’art. 118 Cost. richiede l’applicazione del principio di sussidiarietà verticale, tenuto conto che tra le funzioni fondamentali degli enti locali (il cui esercizio è obbligatorio per gli enti locali) vi sono oggi le funzioni inerenti l’edilizia scolastica (per quanto non attribuito alle province), l’organizzazione e gestione dei servizi scolastici. I servizi 0-3 che sono propriamente educativi e non scolastici, si possono comunque far rientrare tra le funzioni interenti l’“organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale”. Tale classificazione rileva anche ai fini della copertura di spesa.
Quanto poi agli strumenti di intervento, si deve ricordare che l’art. 31 Cost. prevede l’intervento pubblico per proteggere infanzia e favorire istituzioni a tale scopo; l’art. 33 Cost. prevede che la repubblica istituisce scuole di ogni ordine e grado. Ammette quindi l’intervento pubblico di gestione, ma poi, i commi successivi introducono un intervento pubblico di regolazione. L’art. 34 prevede interventi pubblici finanziari a sostegno dei bisognosi e meritevoli. L’art. 43 Cost. ammette l’intervento pubblico in gestione diretta per lo svolgimento di attività di interesse generale.
Rileva altresì l’art. 41 Cost, in presenza di privati che agiscono nello svolgimento delle loro attività economiche, rispetto ai quali è previsto un intervento pubblico conformativo ai fini di tutelare l’interesse generale. Quindi rileva l’art. 118 Cost. u.c. relativo alla sussidiarietà orizzontale, che indica un modo diverso di partecipazione da parte dei privati.
In questo quadro, l’intervento pubblico diretto è necessario per tutelare beni essenziali ed infungibili, quando altri non siano capaci di farlo, in modo tale da soddisfare pienamente gli interessi generali. Si pensi alle affermazioni del Procuratore presso la procura regionale per la Campania, quando ha adottato provvedimento di archiviazione (provvedimento del 13/5/2013, nel procedimento n.2O12|O3O26) rispetto alla vicenda occorsa nel comune di Napoli, che nell’autunno 2012, aveva proceduto alla assunzione di personale per garantire l’avvio dell’anno scolastico, a dispetto dei vincoli di finanza pubblica. E’ certo vero che la situazione di fatto era connotata da specificità e straordinarietà. La determinazione del comune di Napoli era stata assunta in condizioni di somma urgenza e di temporaneità, teneva conto del particolare contesto del territorio napoletano, quanto a offerta di servizi, domanda e relativa incapacità di copertura dei bisogni, esigenza di arginare la dispersione scolastica, considerato peraltro che la popolazione utente era caratterizzata da condizioni economiche e sociali tali da non poter consentire risposte diverse da quelle pubbliche ed in assenza delle quali sarebbe compromesso il delicato equilibrio socio- economico dell’intera comunità amministrata. Per l’effetto, la giunta deliberava di concludere contratti a tempo determinato, nel numero necessario all’atto di avvio dell’anno scolastico 2012-2013 e tali contratti venivano poi stipulati tra il settembre ed il dicembre 2012. L’assunzione risultò giustificata da circostanze eccezionali oltre al fatto che era già stato affidato il servizio di refezione scolastica, per cui in mancanza di una ulteriore integrazione di personale, la relativa spesa si sarebbe vanificata. Nella operazione contabile, secondo la procura della corte dei conti, la spesa è apparsa ridotta all’essenziale e l’amministrazione comunale aveva prodotto un documento dal quale risulta che – nell’ambito della manovra concernete il riequilibrio finanziario- erano state adottate specifiche azioni per soluzioni strutturali del problema contingente che si è dovuto affrontare per l’anno scolastico 2013. In ogni caso, il decreto di archiviazione valorizza la funzione che l’ente locale è chiamato a svolgere per quanto riguarda l’offerta dei servizi in materia scolastica rivolti a bambini di età compresa tra gli zero ed i sei anni, qualificandoli come “servizi infungibili ed essenziali” (locuzione utilizzata anche per i servizi sociosanitaria, in circolare della conferenza delle regioni e delle province autonome 10/133/CR6/C1 del 18/11/10).
Dunque, ed in concreto, assistiamo alla affermazione esplicata per cui i servizi per l’infanzia hanno la funzione di tutelare beni essenziali per la collettività. Le modalità di intervento vanno valutate in concreto, in relazione alle specifiche esigenze del territorio e della popolazione, con l’obiettivo comunque di garantire che sia fruibile un servizio di educazione ed i accoglienza, inclusivo, di qualità ed accessibile alle famiglie.
L’intervento del privato è ammesso nell’esercizio della propria libertà economica (art. 33 Cost ed art. 41 cost) , ma affiancato dall’intervento pubblico conformativo, perché l’attività non sia mero valore di scambio, ma sia orientata ed integrata al perseguimento della finalità di interesse generale. Certo è che l’intervento del privato non è di per sé orientato all’interesse generale, ma può essere attività imprenditoriale rivolta alla propria finalità di lucro. E’ comunque ammesso dalla Carta costituzionale, in quanto l’intervento pubblico diretto permette il pluralismo “interno”; l’intervento privato crea il pluralismo esterno. Infatti, l’intervento del privato finalizzato ad un lucro proprio e non integrato alla realizzazione dell’interesse generale, può determinare il depauperamento del bene di interesse comune. Quindi, quando si assiste all’intervento di privati, si deve verificare se è aggiuntivo, o integrativo, o sostitutivo di quello pubblico. Entrano in gioco, allora, le funzioni regolatorie ed autorizzatorie pubbliche per garantire la continuazione e il non depauperamento del bene e l’offerta in condizioni di equità, di accessibilità a tutti a costi ragionevoli.
All’intervento privato diretto ad uno scopo “egoistico”, si affianca l’intervento del privato in sussidiarietà orizzontale, ovvero un intervento diretto a soddisfare una finalità di interesse generale, costituito da una autonoma iniziativa dei cittadini, al di fuori del mercato. Il principio di sussidiarietà orizzontale ha una portata relazione, un principio “relazionale”, in quanto disciplina i rapporti tra soggetti dotati di autonomia- i privati ed i soggetti della repubblica (art. 5 Cost) . In tale ottica è intesa a superare il paradigma bipolare tra autorità e libertà, ponendo sullo stesso piano amministrazione e privato. Una volta individuato il livello di governo dell’amministrazione, non c’è antagonismo ma collaborazione. Il cittadino mette a disposizione le proprie risorse e l’amministrazione lo sostiene, con conseguente guadagno netto per l’amministrazione.
Si tratta di uno strumento ulteriore di cittadinanza attiva, attraverso un nuovo modo di intervenire che si aggiunge all’esercizio del diritto di voto ed alla partecipazione al procedimento –procedimento che si conclude comunque con un provvedimento amministrativo.
L’autonoma iniziativa non costituisce un obbligo di legge, ma si configura come attività che promana da soggetti che sono allo stesso tempo utenti ed agenti. L’amministrazione per parte sua è chiamata a predisporre strumenti, a non estromettere realtà private; ad intervenire in funzione di coordinamento e di controllo per l’intesse da perseguire.
L’intervento in sussidiarietà orizzontale non è necessariamente un intervento “al posto” del soggetto pubblico, anzi non può essere sostitutivo dell’intervento pubblico. Si può manifestare attraverso iniziative di vario genere e quindi, mediante la promozione di iniziative, partecipazione all’interno delle scuole, e dei nidi ed all’esterno, in modo tale da realizzare un intervento di “governo del bene di interesse comune”, che concorre con strumenti diversi all’azione pubblica nei suoi momenti di gestione, di regolazione di controllo, di accreditamento e di affidamento a strutture private.


4. I costi e la spesa pubblica.
La crisi economica, obblighi di riduzione della spesa pubblica, i vincoli imposti dall’Unione Europea, inducono ad un ripensamento delle modalità di intervento pubblico.
E’’ vero anche che all’amministrazione viene chiesto un risparmio di spesa e quando possibile di rivolgersi al mercato, anche dall’Unione Europea. Nel settore dell’infanzia, non si deve dimenticare la comunicazione della commissione che un investimento pubblico, peraltro supportato da risorse dell’Unione. Tale investimento deve essere realizzato in una ottica di sostenibilità del debito pubblico e deve essere realizzato al fine della crescita economica e del benessere dei cittadini. Spesso si dimentica che il patto di stabilità è però “patto di stabilità e crescita”.
Per parte sua il nuovo art. 97 Cost. relativo al principio di equilibrio di bilancio e la sostenibilità della spesa pubblica, conduce ad una rilettura del buon andamento dell’azione amministrativa, che deve essere orientato verso l’attuazione del principio di equilibrio e sostenibilità.
Ai sensi dell’art. 81 e 119 Cost, il raggiungimento dell’equilibrio di bilancio costituisce obiettivo per permettere una spesa pubblica sostenibile, ma comunque orientata alla fruizione dei beni essenziali per il godimento dei diritti fondamentali.
Quindi, le finanze pubbliche sane vanno configurandosi come ulteriore bene di interesse comune., che deve essere bilanciato con gli altri beni di tale natura a rilevanza costituzionale. Il bilanciamento verrà fatto in concreto, ai vari livelli di governo, individuati in base alle rispettive competenze. Quindi, a fronte di un norme positive che attraggono verso il centro le scelte inerenti l’attuazione della costituzione finanziaria, si configura un nuovo modo di intendere l’autonomia per l’ente locale, che deve tenere conto in quanto le finanze pubbliche sane sono un bene di interesse generale.
Non si può escludere però, che nel bilanciamento – per quanto specificamente si riferisce ai servizi per l’infanzia- si debba altresì considerare quanto ha scritto la Commissione: ovvero che investire nell’infanzia, riduce la spesa per l’inclusione sociale nella età adulta e permette di fatto di creare l’uomo del futuro in una ottica di crescita culturale con riflessi diretti sull’economia globale.
Quando tuttavia, per la tutela di beni di interesse generale è necessaria la garanzia di un intervento di spesa, sono compatibili meccanismi di flessibilità per la garanzia dei diritti fondamentali, anche in un sistema di finanza rigida. Così, il procuratore della corte dei conti di Napoli ha suggerito una differenziazione tra “vincoli” che pongono obiettivi non derogabili e vincoli che possono essere derogati, seppure posti da norme statali finanziarie, se si tratta di assicurare funzioni fondamentali non altrimenti adempibili. La individuazione in concreto della diversa natura di vincoli, basata su una interpretazione costituzionalmente orientata, vien però lasciata all’autonomia e quindi alla responsabilità degli enti locali. D’altra parte, in sede comunitaria la Corte di Giustizia “ha intrapreso un percorso diretto a graduare i diritti nel senso che i pur fortissimi diritti di contenuto economico e finanziario posti a salvaguardare l’integrità dei bilanci pubblici, non possono incidere sui diritti fondamentali deal persona (Corte di Giustizia da Omega- 14.10.04, in C36- 02). In concreto, a titolo esemplificativo, gli interventi per asili nido e per la scuola dell’infanzia devono annoverarsi tra i servizi obbligatori alla persona (Corte conti sez. controllo Veneto parere 979 del 28.11.2012).
Lo stesso legislatore talora consente deroghe all’applicazione di regimi limitativi in relazione alla gestione di servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie, previa assunzione di respoanbilità dell’ente locale, mediante l’adozione di specifica deliberazione motivata e comunque fermo l'obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa (cfr. per la spesa del personale, art. 1 c. 557 l. n. 147/13).
Quindi, è poi in concreto il soggetto cui è demandato l’esercizio della funzione che deve effettuare la scelta e quindi il bilanciamento. D’altra parte, ritorna proprio alla responsabilità dell’ente locale, che è chiamato a motivare in sede deliberante la scelta, nel rispetto del raggiungimento degli obiettivi finanziari e nel rispetto del principio di invarianza dei servizi ai cittadini.
La valorizzazione del momento di partecipazione di coloro che sono portatori dell’interesse generale, in modo tale che da utenti si facciano attori, costituisce allora ulteriore momento per orientare le scelte pubbliche. Permette l’acquisizione dei contenuti dell’interesse comune nelle sede istituzionali, per orientare chi è chiamato ad operare il bilanciamento. Allo stesso tempo, sensibilizza i cittadini titolari di quell’interesse ad un intervento attivo e collaborativo e quindi responsabile verso la tutela di beni la cui fruizione potrebbe determinarne il depauperamento o comunque impedirne il godimento alle generazioni future, alle stesse condizioni attuali.

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