domenica 11 maggio 2014

Enti Locali: tra legge Delrio e città metroplitane


Gli Enti Locali fra legge Delrio e accordo sulle città metropolitane

La legge Delrio (n. 56, aprile 2014) che ridisegna confini e competenze dell’amministrazione locale senza modificare il titolo V della Costituzione, ha segnato l’inizio di un riordino complessivo del sistema dei poteri locali negli ambiti regionali. Si è trattato di in un primo importante passaggio nella prospettiva della razionalizzazione dell’assetto istituzionale italiano, ma anche di una più oculata ed efficiente gestione delle risorse pubbliche. In particolare le Città Metropolitane sono state concepite non come nuovi enti, ma come risultato di una nuova concezione delle grandi aree urbane e di un nuovo patto fra comuni vicini per un miglioramento dei servizi a favore dei cittadini. 

Un processo rafforzato dal fatto che la recente sentenza 50/2015 della Corte Costituzionale, respingendo i ricorsi di varie Regioni, ha messo definitivamente la legge Delrio al riparo da ogni sospetto vizio di legittimità. Ma certo questa legge, che ha trasformato le Provincie in enti di secondo livello e istituito le “Città metropolitane”, se rappresenta senz’altro una opportunità riformatrice, pure richiede un’attuazione corretta e coerente. A cominciare dall’effettiva garanzia di alcune condizioni minime necessarie ad evitare il default di molti enti interessati, il che costituirebbe, tra l’altro, un vulnus fatale per lo stesso processo di riforma. La prima condizione è una stretta connessione fra i tempi e le fasi del riordino previsto e il tema ineludibile delle risorse. Senza risorse adeguate è infatti inimmaginabile non solo costruire sistemi coerenti di riallocazione delle funzioni amministrative, ma anche semplicemente assicurare la continuità dei servizi ai cittadini, alle famiglie, alle imprese. Nella recente intesa in sede di Conferenza unificata del 26 marzo, sono stati raggiunti accordi significativi: a) sulla rideterminazione degli obiettivi del patto di stabilità interno; b) sulla rideterminazione delle sanzioni per il mancato rispetto del patto stesso; c) sull’avvio a regime del sistema di armonizzazione contabile. Non sono stati però previsti interventi integrativi in grado di sanare la rottura prodottasi nel legame tra trasferimento delle funzioni e trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali. Ora è evidente che un tale legame rappresenta uno dei capisaldi irrinunciabili della riforma. La seconda condizione è che si intervenga anche sul versante delle regioni per garantire l'integrale copertura dei costi del personale. In effetti le regioni stesse sono condizionate dall'incertezza del quadro normativo e finanziario, avendo dovuto subire un taglio di circa 5 miliardi, che le spinge a scaricare tali incertezze anche nella produzione legislativa regionale, quella che tra l’altro dovrebbe affrontare il nodo della riallocazione delle funzioni non fondamentali delle province.Occorre dunque prendere realisticamente atto che si è creato un problema normativo piuttosto complesso, che pone gli enti in sostanziale «surplace», con rischi per la efficacia di ogni disegno di riforma. Ma anche se si guarda dentro i contenuti del processo riformatore in corso si notano sia tendenze ad un certo accentramento delle funzioni, sia a ridurre i trasferimenti in capo alle regioni. La decisione di affidare agli Osservatori regionali la regia del riordino delle funzioni provinciali non sta funzionando. Occorre quindi trovare soluzioni diverse a livello nazionale, che possono essere individuate già nel decreto enti locali di prossima emanazione, dove potrebbero trovare accoglienza proposte che oggi possiamo ritenere senz’altro praticabili anche in ragione del miglioramento complessivo delle condizioni della finanza pubblica.A ciò si aggiunga che già la legge 23/2014 (Delega fiscale) aveva disposto il riordino della disciplina di riscossione delle entrate degli enti locali. Nel generale rispetto della loro autonomia, si è puntato soprattutto al rafforzamento delle strutture e delle competenze specialistiche atte a migliorare la capacità di gestione dei tributi di competenza da parte degli EELL. In questo quadro si è deciso altresì di riordinare la disciplina delle aziende pubbliche locali preposte alla riscossione e alla gestione delle entrate in regime di affidamento diretto. Tutto questo permette di dire che gli enti locali sono in genere investiti da un ampio, ambizioso progetto di riforma, il quale però come detto richiede un quadro finanziario il più possibile chiaro e stabile. È sicuramente un fatto positivo, che segna una inversione di tendenza, quanto previsto dall’ultima legge di stabilità in fatto di allentamento del patto di stabilità interno e conseguente ripristino di risorse sui fondi per le politiche sociali. Tuttavia, oltre alle riduzioni delle rilevanti risorse già tagliate per province e città metropolitane (1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017), nella legge di Stabilità 2015 è stato anche tagliato il Fondo di solidarietà comunale (1,5 miliardi circa). E non sono stati previsti gli stessi stanziamenti del 2014 - 625 milioni per compensare il minor gettito nel passaggio Imu/Tasi. A tutto questo vanno aggiunti gli effetti prodotti dall'armonizzazione contabile, che implica di fatto un'ulteriore diminuzione delle risorse disponibili per la spesa corrente di circa 1,9 miliardi annui. Sull’insieme di queste questioni la posizione del PD consiste intanto in una valutazione positiva del fatto che il Governo abbia confermato che, nel Def per il 2015, non saranno inseriti nuovi tagli a comuni, province e regioni, in aggiunta a quelli già decisi, nel dicembre scorso, con la legge di stabilità. Si ritiene però altresì indispensabile che il Governo approvi rapidamente l'annunciato decreto urgente sugli enti locali per dare, valutate le richieste degli Enti locali, risposte e certezze sulle molteplici questioni aperte sia in termini di risorse economiche (che riguardano il già ricordato fondo perequativo di 625 milioni, ma non solo), sia sul fronte normativo e regolamentare. C’è in verità anche un problema di equilibrio fra i diritti dei comuni “virtuosi” e le necessità di quelli in deficit. Da valutare in tal senso un intervento sul Patto di stabilità, verificando la fattibilità di una alimentazione del Fondo di solidarietà nazionale non più dai comuni, ma da parte del solo Stato, così da lasciare risorse certe alle amministrazioni locali più virtuose. Di certo occorre anche riaprire il confronto sulla nuova Local Tax, che può e deve diventare, in una prospettiva di federalismo fiscale, una soluzione durevole e improntata all'equità, sia dal punto di vista dei sindaci e degli amministratori locali, sia dei cittadini contribuenti. Saranno in particolare da evitare gli errori compiuti nel 2013 con la Tasi, troppo frettolosamente approvata, senza ben ponderare le ricadute negative, rispetto all'Imu, sulle abitazioni principali di proprietari con redditi medio-bassi.
In questo senso può essere opportuno anche ripristinare, nelle more dell'introduzione della nuova local tax, il trasferimento integrativo di 625 milioni per compensare il minor gettito nel passaggio Imu-Tasi (che nel 2014 è stato fondamentale per l’equilibrio finanziario di 1.800 comuni).
Si potrà anche lavorare ad una oculata revisione dei meccanismi della legge Delrio e soprattutto alla definizione di un quadro finanziario che tenga conto della differenziazione delle funzioni tra province e città metropolitane, anche attraverso l'attuazione del decreto 68/2011, che contiene misure sull'autonomia finanziaria delle città metropolitane. In particolare pare opportuno garantire una effettiva applicazione delle norme di non penalizzazione e anzi incentivazione dei comuni istituiti a seguito di fusione, nonché, come detto, la revisione dei criteri di alimentazione e riparto del Fondo di solidarietà comunale. Vanno rideterminati gli obiettivi del patto di stabilità interno per gli enti locali, alla luce di quanto stabilito dall’intesa sancita dalla Conferenza Stato-città autonomie locali del 19 febbraio, ma anche ripensate le sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità interno nel 2014 da parte dei comuni e valutata la non applicazione delle sanzioni per le province e le città metropolitane. Su alcuni di questi punti c'è già un'intesa di massima; su altri occorre un intervento indispensabile per mettere le autonomie locali in condizione di affrontare i numerosi adempimenti che le attendono. Un’altra idea da valutare potrebbe essere quella di introdurre meccanismi premianti per chi dimostra andamenti positivi di gestione finanziaria, consentendo incrementi di spesa nel caso di investimenti mirati ad azioni innovative strategiche.
Per quanto riguarda in particolare le nuove province bisogna evitare il cadere in dissesto dei nuovi enti di area vasta, ma anche di scaricare responsabilità eccessive su presidenti e consiglieri provinciali, vanno poi tenute sotto osservazione le dinamiche di squilibrio finanziario in corso e i rischi di dissesto. Dalla legge di stabilità 2015 all’accordo sui tagli alle città metropolitane. L’ultima legge di stabilità (n. 190/2014) aveva previsto tagli per l’anno in corso, particolarmente per le Città metropolitane. Di recente i sindaci delle aree metropolitane hanno trovato un accordo per rimodulare, cioè ripartire diversamente, fra loro, i carichi della riduzione di risorse, per una cifra pari a complessivi 256 milioni. La rimodulazione prevede che 27 milioni di euro saranno risparmiati da Roma, Firenze e Napoli per essere ripartiti soprattutto da Milano, Torino e Bologna; in questo modo si rende la distribuzione fra le città più omogenea, anche in termini di incidenza sulla spesa netta e in termini pro-capite.
Si è trattato di una prova di solidarietà fra i sindaci delle maggiori città che però hanno anche rivolto un appello al governo perché il ricordato nuovo decreto sugli enti locali sia emanato in tempo utile per la chiusura dei bilanci. La diversa ripartizione del taglio infatti potrà essere praticabile dall’Associazione dei Comuni solo se si troverà un accordo più complessivo con il Governo. In primis sulle questioni ancora aperte dalla reintroduzione del fondo perequativo di 625 milioni, al meccanismo compensativo sull’Imu sui terreni agricoli e montani per i piccoli Comuni, passando per la flessibilizzazione del nuovo sistema di contabilità, fino alla possibilità di utilizzare nella spesa corrente la rinegoziazione dei mutui, l’alienazione di beni mobili e immobili e gli avanzi di esercizio. In questo modo le aree metropolitane che hanno accettato tagli maggiori li potranno compensare grazie appunto all’accoglimento di provvedimenti quali la rinegoziazione dei mutui o l’abbattimento delle sanzioni da sforamento del Patto di stabilità. Da valutare anche la proposta dell’Anci di non applicazione delle sanzioni per lo sforamento al Patto ereditate dalle vecchie Province e la copertura da parte dello Stato, come peraltro previsto dalla legge Delrio, del 30% del costo del personale, che dal 1 gennaio 2015 è a carico dei Comuni. Si tratta di valutare anche la proposta di escludere dalla base di calcolo dei tagli le spese correnti sostenute per rifiuti, trasporto pubblico locale e formazione professionale (ovvero le componenti che determinano i principali differenziali di spesa che si riscontrano nei bilanci provinciali). Questo anche perché da parte degli enti locali si chiede di estendere l'arco temporale di riferimento al quadriennio 2009-2012, escludendo comunque dal computo l'anno in cui il complesso delle spese considerate assume il valore più alto. Per altro considerando nel «montante» utile ai fini del riparto, anziché il solo taglio operato con il dl n. 78/2010, l'intero ammontare dei tagli alle risorse delle Province intervenuti nel periodo 2011-2015. L’obiettivo dev’essere quello di garantire maggiore sostenibilità e assicurare più spazi alle città metropolitane alla luce delle maggiori funzioni loro conferite.
Infine l’accordo fra le città metropolitane prevede la revisione dei meccanismi di calcolo degli obiettivi anche per le province e le città metropolitane, proponendo una metodologia analoga a quella introdotta per i comuni dall'Intesa raggiunta in Conferenza Stato città e autonomie locali lo scorso 19 febbraio (peraltro non ancora recepita dal legislatore). Ma il punto politicamente delicato è che la diversa ripartizione dei tagli impone comunque una correzione alla legge di Stabilità; si tratta infatti di rivedere le modalità per stabilire l’entità dei tagli tra province e Città metropolitane in base ai cosiddetti «fabbisogni standard», cioè al "prezzo giusto" delle diverse funzioni locali. Finora il Governo ha applicato la misura in base al rapporto fra «costi efficienti», misurati dalla Sose e possibilità per ogni ente di raccogliere gettito dalle imposte sull'automobile (addizionale RcAuto e Ipt) e sull'ambiente. Ora i sindaci propongono, per rendere un po’ meno brusco il passaggio dalle vecchie alle nuove regole, di considerare insieme «costi efficienti» e spesa storica. Questo però implica la disponibilità da parte del Governo ad attenuare almeno in parte la parola d'ordine dell’«addio alla spesa storica» avanzata nelle scorse settimane.
Ma vediamo riassuntivamente alcuni dei temi prevedibilmente al centro del prossimo decreto enti locali. Uno è rappresentato dalla riduzione delle super-sanzioni in vigore da quest'anno per chi ha sforato nel 2014 il Patto di stabilità: l'idea, che riguarda da vicino almeno un terzo degli enti di area vasta, è già scritta nell'intesa firmata a febbraio da sindaci e Governo, ma va tradotta in pratica con scelte che hanno dei costi. Indubbiamente i due passaggi, rappresentati da redistribuzione dei tagli e alleggerimento delle sanzioni, sono fra loro intrecciati, anche perché penalità più leggere aiuterebbero a compensare la stretta aggiuntiva alle Città scese in aiuto di Firenze, Roma e Napoli. L’esito della vicenda, che comprende anche il Fondo per le detrazioni Tasi da 625 milioni, è poi collegato all'esito della trattativa fra Governo e Regioni sui tagli alla sanità, perché anche questo capitolo dovrebbe finire nel decreto enti locali, la speranza è di un accordo che soddisfi tutte le parti.