Che cos'è un'istituzione?

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DA Bologna parte un annuncio che ha un po' meravigliato tutti. Dopo circa un anno in cui si varava l'ipotesi di far gestire il comparto infanzia 0-6 ad Asp (azienda servizi alla persona) venerdì scorso il sindaco annuncia un'alternativa: gestire tramite Istituzione. Come mai questo cambiamento di rotta? Il sindaco spiega come da Roma si sta ipotizzando di traghettare le Istituzioni fuori dai vincoli  d'assunzione, in cui invece sono finite le ASP e dove la gestione diretta continua misteriosamente a giacere. Ma cos'è un'istituzione? In Italia ce ne sono diverse operative e in diversi campi. Ferrara l'ha adottata per il comparto infanzia nella sua totalità. Abbiamo incontrato il già Direttrice dei servizi ferraresi Loredana Bondi che ha costruito l'Istituzione nel 2007.  
 

Ci racconta brevemente cos’è un’Istituzione?

E' un organismo strumentale del Comune, dotato di autonomia gestionale non avente propria personalità giuridica. Tratto caratteristico dell’Istituzione è l’ambito oggettivo delle sue attività che si riferiscono alla gestione di servizi sociali privi di rilevanza economica.

In parole più semplici?

L’Istituzione dovrebbe consentire ad un Comune di realizzare una gestione autonoma e separata dei servizi a forte vocazione sociale, preservando il ruolo pubblico di indirizzo e controllo con molteplici vantaggi. Si possono coniugare i benefici, tipici della gestione diretta, con quelli dell’autonomia gestionale quindi  avere maggiore flessibilità operativa, minore burocratizzazione e potenzialità di attrarre risorse dal settore pubblico e privato.

Ferrara è l'unica città ad aver adottato questo modello gestionale?

No, certo, però Ferrara ha avuto un percorso di valutazione molto lungo e complesso. All'interno dell'istituzione abbiamo fatto rientrare tutti i Nidi, le Scuole d’Infanzia, i servizi educativi Integrativi per disabili, interculturali per i minori stranieri, gli Spazi Bambino, i centri Bambini e Genitori, così come i centri per le famiglie, i Centri di Documentazione, i Laboratori scolastici. Accanto a questa dimensione c’è quella rivolta al rapporto con le scuole pubbliche statali e paritarie, in particolare nella gestione del Diritto allo Studio, l’educazione Interculturale e alla qualificazione del sistema formativo territoriale diretto agli operatori pubblici e privati. Questi servizi si integrano nelle forme e nei contenuti di una gestione complessa, ma coerentemente trasversale e interconnessa sul piano delle scelte culturali e sociali per sostenere quello di cui in troppi si riempiono la bocca senza tuttavia effettivamente perseguirlo, il cosiddetto sistema integrato, pensandolo solo come assegnazione in gestione ai privati dei servizi nido. 

Quindi il vostro rimane un modello atipico? 

Si, abbiamo impostato il sistema basandoci sul concetto di integrazione ma anche di unione e risparmio. La gestione dei vari servizi prima era inserita in Assessorati diversi, ora rientrano tutti  nell'Istituzione. Non voglio enfatizzare questo sistema che è stato molto difficile impostare, ma ritengo che la filosofia d'insieme sul piano progettuale sia anche più "economica" sul piano gestionale, giacché non si disperdono energie e passaggi  fra più assessorati (e quindi maggior numero di addetti ai servizi di supporto). 

 Per quali motivi Ferrara è passata all’Istituzione? Con il tempo ha dimostrato la sua validità?

Il percorso per arrivare all’Istituzione non è stato semplice, avrebbe potuto esserlo, se si fosse scelto  di adottare provvedimenti di “facciata”, in attesa di benefici di legge di natura economico-finanziaria. Non si può negare che l’idea sia partita dalla ventilata possibilità di trovarsi fuori dal patto di stabilità. Cosa mai verificatasi nonostante le tante richieste e pressioni dei Comuni, sostenute anche dell’ANCI. Il percorso per arrivare alla sua definizione ha previsto una scelta politica e un confronto serio e partecipato all’interno dell’amministrazione Comunale, indi sul territorio con le famiglie, con la gente, con le circoscrizioni. 

 Quindi un passaggio discusso in città e partecipato...

Parlare di scelta politica partecipata oggi come oggi, non è facile per taluni (politici e dirigenti) tutt’altro che conveniente, perché impone coraggio e fatica nel difendere e sostenere il costo sociale di operazioni economico-finanziarie che non offrono risultati immediati. Come Direttore dei servizi, ho sempre sostenuto che, il grado di investimento in servizi educativi di qualità misura il livello culturale di una classe politica e di una classe dirigente attente a mantenerli e difenderli dalle storture del sistema economico produttivo con soluzioni amministrative necessariamente controllate.

Che cosa succede sul piano finanziario e amministrativo? È un trucchetto per aggirare i limiti del bilancio comunale? Ha reali vantaggi? E per quanto riguarda: i finanziamenti, i costi, lo status del personale, le possibilità di sostituzione/assunzione, lo sviluppo dei servizi?

L’Istituzione è dotata di un proprio bilancio, di un proprio Regolamento sempre in base alla normativa, si è ritenuto opportuno che le istituzioni non siano soggette all’ordinamento contabile degli Enti Locali (Dlg. 25/02/95, n.77), ma a quello assegnato alle Aziende speciali, che si caratterizza per un approccio tipicamente economico con l’elaborazione dell’andamento dei costi e dei ricavi. Praticamente il Bilancio Comunale ha un’unica voce di spesa relativa all’Istituzione. Il personale conserva il trattamento economico-giuridico del comparto Enti Locali, le politiche per le assunzioni del personale vengono condivise con l’amministrazione Comunale; quindi concorsi per assunzioni del personale e graduatoria per le sostituzioni/supplenze compatibilmente con le disposizioni delle leggi finanziarie e struttura del Bilancio Comunale…Si sono previsti eventuali introiti diretti provenienti da donazioni o entrate, per esempio, derivanti da pubblicazioni, direttamente a favore dell’Istituzione. Certo le entrate maggiori sono derivate dalle rette, che comunque coprono solo in misura molto ridotta il costo dei servizi. Non è tuttavia pensabile che oggi tutte le amministrazioni trovino risorse aggiuntive. Il problema dell’Istituzione e quindi del Comune, è quello che della qualità dei servizi è irrinunciabile e pur con interventi diversi tiene al mantenimento massimo delle strutture pubbliche , anche se nel contempo continua a sostenere il sistema integrato per rispondere alla domanda. La situazione di crisi è molto pressante e pericolosa e temo che l’equilibrio si rompa.

Sebbene pubblica l’Istituzione ha appaltato a privati tramite bandi. E’ possibile tutelare il contenimento del privato secondo statuto?
 
Nella gestione dei servizi ritengo non sia possibile stabilirlo per regolamento o statuto, in quanto trattasi di scelta politica e nessuna amministrazione, anche se lo fa, a parole, può vincolare i bilanci per decenni. Sostanzialmente può farlo per i termini di mandato, ma nessuno l’ha mai scritto in uno statuto perchè non è materia giuridica, ma di scelta politica.  
L’Istituzione è una sorta di isola con un suo bilancio. Ci sono state economie nella gestione?Se si rispetto a cosa? Si sono verificati costi aggiuntivi per mantenere il CDA? 

Il CDA è stato nominato all’insegna del massimo ribasso dei costi. Per essere chiari, un Presidente e due consiglieri sono costati meno dell’Assessore alla Pubblica Istruzione precedente, fin dal nascere dell’Istituzione, quindi c’è stato anche su questo piano un notevole risparmio. Dallo scorso anno il CDA è stato sciolto come la maggioranza dei CDA delle Aziende (scelta politica, tutti nel pentolone sigh!) e il Presidente è il Sindaco. Questo mi ha lasciato molto perplessa, in quanto il modello di sviluppo era anche vincolato ad una seria attività propositiva del CDA) 

 Chi si interfaccia col cittadino rispetto alle responsabilità educative e qualitative, di erogazione e possibile chiusura?

Per ciò che riguarda l’aspetto educativo pedagogico i responsabili di riferimento sono la Direzione pedagogica e i singoli Coordinatori che fanno capo alle singole scuole riunite in coordinamenti territoriali. Sul piano generale dell’organizzazione ognuno ha la propria chiara responsabilità, peraltro definita per aspetti e contenuti. Il Direttore dell’Istituzione poggia su una struttura gestionale amministrativa, concordata con la Direzione pedagogica, per cui dinnanzi a richieste specifiche di cittadini, ovvero disposizioni circa attività per es. di chiusura o altro che interessi il servizio, si pone in atto immediatamente e con congruo anticipo una serie di comunicazioni che in tempo reale arrivano a tutte le famiglie. Si tratta di un percorso organizzativo studiato e limato negli anni… e ed in genere non ha mai creato grossi problemi.
   
Che cosa Vi aspettate dalla Vostra scelta di avviare l’Istituzione?  

 Ci aspettiamo di offrire servizi di livello qualitativo ancora più elevato alla comunità, di studiare modalità di gestione sociale e trasparenza tali da riproporre una nuova stagione della "partecipazione sociale" ai problemi dell'infanzia a livello di pubblica amministrazione e sul territorio, perché i servizi rivolti ai minori e alle famiglie non siano occasione di "investimento di impresa", ma sviluppo costante di investimento socio-culturale, di natura stabile e non occasionale, perché rappresentativo dell'identità di un territorio e della sua comunità. C'è poi da dire che attorno a questo "investimento" nei servizi per l'infanzia si determinano e sviluppano veri e propri centri di confronto e diffusione di pratiche socio educative attraverso centri di ricerca e documentazione socio-psicopedagogica e di consulenza educativa, fra scuole di diverso ordine e grado pubbliche e private, con le famiglie e i servizi, con gli amministratori ed esperti. Ma se potessimo usare una metafora relativamente alla scelta di avviare l'Istituzione potremmo dire che forse siamo saliti su di un treno apparentemente più veloce …forse un Eurostar…dove nella cabina del macchinista è ormai tutto elettronico dalla percezione dei segnali alle fermate e lo potremmo trovare allegramente in altre carrozze a passeggiare, mentre il treno è in corsa, solo che l'Italia è un paese di frane e smottamenti e si dimentica che sotto le tante gallerie potrebbero trovarsi situazioni inaspettate, pericolose anche per la vita di chi è salito su quel treno,….di tante famiglie. Tutti noi (e siamo davvero tanti) abbiamo pagato il biglietto e crediamo di essere buoni viaggiatori e non temiamo il passaggio del controllore!

Laura Branca