venerdì 28 marzo 2014

La prof.ssa Nicodemo commenta l'istituzione dei servizi educativi o-6


L’istituzione costituisce uno degli strumenti di cui si può avvalere l’ente locale per la gestione dei servizi privi di rilevanza economica.1 E’ un organismo strumentale del comune, non dotato di personalità giudirica, ma di autonomia gestionale.
L’individuazione dello strumento di cui l’ente locale si voglia avvalere per la gestione di un servizio pubblico spetta agli organi politici. In particolare, può determinare se svolgere una attività in modo diretto ed in economia, utilizzando i propri organi amministrativi, se svolgerla attraverso un organismo proprio, se svolgerla attraverso forme di partnenariato pubblico \privato, se affidarla a privati, con l’obbligo per cui ogniqualvolta l’attività di interesse pubblico venga affidata a soggetti privati, questi siano individuati con gara ad evidenza pubblica.
L’istituzione è organismo di diritto pubblico, dotato di autonomia gestionale, amministrativa e finanziaria. Per il comune di Bologna, la disciplina dell’Istituzione è contenuta negli artt. 55 e ss. dello Statuto. L’Istituzione può essere creata per la gestione di servizi di interessi sociali, compresi quelli educativi e culturali, purché servizi senza rilevanza imprenditoriale. La costituzione dell’istituzione è approvata con delibera del consiglio comunale, assunta a maggioranza dei consiglieri in carica, i quali poi devono approvare anche il regolamento dell’istruzione stessa. E’ il regolamento dell’Istituzione l’atto che in concreto disciplina attribuzioni e le modalità di funzionamento degli organi, di erogazione dei servizi e di ogni altro aspetto che riguarda la struttura ed il funzionamento dell’istituzione, nonché il regiome contabile.
Allo stato attuale, il comune di Bologna ha determinato di costituire l’istituzione dei servizi educativi e delle scuole dell’infanzia redigendo una bozza di regolamento.
Da ciò, alcune riflessioni: in particolare, sul rapporto tra politica ed amministrazione. L’intervento pubblico diretto viene effettuato a mezzo degli organi amministrativi che sono collegati agli organi politici. L’istituzione, sorta e disciplinata attraverso un atto politico (la delibera consigliare) si configura come organismo dotato di autonomia, per staccarsi quindi dall’indirizzo politico. A ben vedere, anche nella stessa gestione diretta vi sono meccanismi che tendono a separare politica da amministrazione. L’esigenza e\o l’opportunità di separare politica da amministrazione trova fondamento nell’art. 97 Cost. Sotto l’opposto punto di vista, la imputazione di responsabilità politica permette un controllo diffuso da parte non solo dell’utenza ma anche da tutti gli elettori. Nel caso specifico dell’istituzione, gli organi politici nominano i componenti del consiglio di amministrazione e gli organi di direzione dell’Istituzione. L’istituzione è poi chiamata a sottoporre all’approvazione della giunta, nel rispetto degli indirizzi stabiliti dal Consiglio comunale, del bilancio annuale,e del conto consuntivo, del piano di programma annuale 2, le tariffe dei servii e gli standard di erogazione, le convenzioni con enti locali. Seppure in diversa forma e sotto un diverso profilo, all’atto della approvazione e non della programmazione si può ritrovare un momento di imputazione di responsabilità politica.
Un’altra riflessione riguarda la scelta da parte del comune di Bologna di utilizzare l’istituzione per la gestione dei servizi educativi e delle scuole dell’infanzia. A quanto consta, nel programma politico che ha portato al governo l’attuale giunta, vi era proprio il progetto di creare ex novo una istituzione a tale fine, intesa come strumento per ricondurre ad unità la gestione di detti servizi all’interno del territorio comunale. I noti vincoli nazionali avevano impedito la creazione ex novo di organismi, per cui la scelta era ricaduta sull’adeguamento di un organismo già esistente: l’ASP. Modificata la normativa nazionale, si è tornati a verificare la fattibilità dell’operazione originariamente pensata. E’ evidente che questa successione di eventi – che peraltro ha visto un ruolo attivo di ASP- ha creato momenti di disorientamento, sia per l’utenza che per il personale.
Per quanto riguarda il personale, l’art. 55 dello Statuto prevede che la disciplina dello stato giuridico ed economico del personale assegnato alle istituzioni è la stesa del personale del Comune,anche se il regolamento dell’istituzione può prevedere deroghe alle disposizioni contenute nel regolamento organico del comune, in relazione a singoli aspetti della prestazione connessi all’attività svolta. L’art. 25 della bozza di statuto della costituenda istituzione, demanda al Direttore dell’Istituzione l’attribuzione del trattamento accessorio ed incentivante per il personale e richiama- quanto a disciplina applicabile- quanto previsto nei regolamenti comunali e nei vigenti accordi contrattuali nazionali ed aziendali”.
Concordo sul fatto che la previsione di formazione professionale a livello unitario è in linea con l’impostazione dell’Unione Europea e può evitare difformità a livello di quartiere. L’efficacia di tale processo di formazione dipenderà poi da come verrà in concreto attuato, per garantire continuità e reale innovazione.
Le entrate: oltre che di un trasferimento finanziario annuo, appositamente iscritto nel bilancio comunale, l’istituzione dispone di entrate proprie costituite dalle tariffe dei servizi nonché di ulteriori risorse messe a disposizioni di terzi. Tale previsione, contenuta nell’art. 55 dello Statuto del comune di Bologna, viene sviluppata nell’art. 4 della bozza di statuto. In particolare, il comma 3 ammette che entrino nel patrimonio dell’istituzioni contributi sia pubblici che privati. Il fatto che il danaro possa avere una provenienza da privati non determina in alcun modo la “privatizzazione” del servizio. Effettivamente, l’istituzione rimane un soggetto di diritto pubblico ed in mano alla pubblica amministrazione comunale, che ne definisce le linee di indirizzo attraverso i meccanismi di nomina, di controllo, di approvazione etc. Se l’amministrazione avesse voluto privatizzare il servizio, avrebbe avuto lo strumento dell’affidamento a privati, dell’appalto, l’uso di forme di partnerariato pubblico \ privato. E’ vero tuttavia, che l’intervento finanziario del privato potrebbe essere orientato a promuovere una determinata specifica iniziativa. E’ anche vero però che tale iniziativa deve essere coerente con le finalità dell’istituzione e quindi con la programmazione annuale, con la progettazione pedagogica. Penso, ad ipotesi di progetti educativi ambientali\ alimentari \motori \relazionali \ o anche di formazione del personale. In realtà, l’intervento di risorse private a ciò finalizzate può verificarsi anche attualmente, per quartiere o per singole scuole.
Anche sotto questo profilo, dipenderà dalla effettiva e concreta capacità dell’istituzione di portare avanti il progetto educativo e pedagogico, senza lasciarsi orientare da risorse di privati. Per ovviare a tale rischio, gli strumenti sono da individuarsi nel rapporto tra organi di governo dell’istituzione e organi di governo ed di amministrazione dell’ente locale (artt. 8 ss e 18 ss della bozza di statuto) nonché nel rafforzamento di un ruolo di partecipazione della rappresentanza dell’utenza, mentre l’eventuale soggetto finanziatore privato deve essere tenuto al di fuori delle scelte operative e di gestione della istituzione.
Inoltre, ulteriori spazi possono ritrovarsi nell’azione dell’apposito comitato scientifico previsto dall’art. 17 della bozza di statuto.
Senz’altro deve avere assumere un rilievo determinante la individuazione degli obiettivi e standard di servizio, di cui all’art. 7 della bozza di Statuto.
Allo stato attuale, dalla lettura della bozza dello stato, questi ultimi profili presentano elementi di incertezza. Per quanto riguarda l’ individuazione degli obiettivi e standard di servizio, di cui all’art.7 della bozza di statuto, si individua un richiamo agli atti di programmazione, rimane generico il riferimento alla carta di servizi (riferimento contenuto nell’art. 22), che dovrebbe indicare i livelli comunque assicurati, laddove la programma zio ne annuale dovrebbe piuttosto avere la funzione di integrare in senso migliorativo gli standard minimi in relazione alle risorse ed all’utenza. Può essere utile valutare il grado di soddisfazione dell’utenza, ma a tale valutazione deve essere affiancata a) una valutazione sulla qualità del servizio offerto ed b) una valutazione sulle esigenze dell’utenza in entrata.
  1. Il problema della valutazione sulla qualità del servizio offerto costituisce un profilo particolarmente delicato nell’ambito non solo dei servizi della prima infanzia ma anche dei servizi scolastici ad ogni grado. I modelli sono diversificati, in Europa, e prevedono interventi di valutazione interna ed esterna, che tocca l’attività in senso oggettivo fino ad investire anche i soggetti che la erogano. In Italia, vi sono meccanismi di valutazione ma continua ad essere discussa la modalità opportuna per procedere. Sotto questo profilo, potrebbe cogliersi l’occasione da parte dell’amministrazione di riflettere e sperimentare, anche in via innovativa, strumenti di valutazione del servizio.
  2. E’ necessario tenere conto del fatto che l’utenza dei servizi in oggetto usufruisce del servizio per periodi relativamente brevi. Ciò accade necessariamente per i servizi per la prima infanzia. L’esperienza della famiglia può diversificarsi tra i vari servizi, ma anche per brevi lassi di tempo: es. frequenta centri gioco; integra o sostituisce con la frequenza di un nido o degli altri modelli. Per la scuola dell’infanzia, l’utenza ha un lasso più lungo di tempo attraverso cui formulare una valutazione. Al fine di ottenere una compiuta valutazione del servizio dovrebbe tenersi conto anche dei risultati ottenuti nel I anno di scuola primaria3. La valutazione dovrebbe estendersi anche a questionario posti agli insegnanti delle scuole primarie. In ogni caso, al fine di assicurare che il servizio sia soddisfacente per la specifica utenza cui è rivolto, dato il celere turn over, potrebbe essere opportuno prevedere strumenti di mappatura specifica dell’utenza in entrata, all’esito (per esempio) della formazione delle graduatorie per l’accesso, attraverso l’anticipazione dei colloqui e la integrazione degli obiettivi standard in vista dell’anno scolastico successivo.
In relazione alla partecipazione dell’utenza, è opportuno precisare che la valutazione del “grado di soddisfazione dell’utenza” è cosa ben diversa dalla partecipazione. La partecipazione permette di garantire condivisione e comunque trasparenza nei processi pubblici nel momento in cui si realizzano, la valutazione costituisce un processo a sé, successivo alle decisioni.
Sotto il profilo della partecipazione degli interessati alle attività della istituzione, la bozza di statuto appare carente. Le decisioni sono assunte da un consiglio di amministratore, le cui sedute non sono pubbliche. L’art. 13 della bozza di statuto precisa che il consiglio può ammettere alle proprie sedute persone un facenti parte del collegio stesso. Sotto il profilo procedimentale, la norma appare di difficile applicazione. Poiché la scelta di ammettere persone estranee ricade sull’organo collegiale, mentre l’o.d.g. è fissato dal Presidente, sembra necessaria una doppia convocazione: la prima per deliberare l’ammissione di estranei, la seconda per assumere la deliberazione. Questo meccanismo, renderà poco utilizzata l’opzione di invitare altri alle sedute. Peraltro, andrebbe specificato quali diritti possano avere i soggetti ammessi ad intervenire e sulla base di quali requisiti questi soggetti possano essere individuati. La norma potrebbe essere formulata nel senso opposto: ammettere sempre la presenza dei rappresentanti dei genitori (per comitato servizi 0-3 e per comitato scuole dell’infanzia), degli insegnanti, degli educatori, dei collaboratori etc.- e prevedere che il consiglio possa escluderne la partecipazione per motivate ragioni. La partecipazione di ulteriori soggetti (es. esperti, consulenti etc.) potrà essere invece richiesta di volta in volta. In ogni caso, la norma va dettagliata individuando i criteri attraverso cui si individuano i soggetti invitati a partecipare.
Un altro organo che sembra essere di garanzia e propulsivo è il Comitato scientifico, organo che permette una presenza di soggetti eteronomi rispetto all’ente locale. Le modalità di scelte ed i requisiti specifici dei componenti potrebbero essere meglio specificati. Sotto il profilo della effettiva utilità dell’organo, sarebbe utile prevedere modalità di interlocuzione stabile con gli organi di governo della istituzione, con i rappresentanti dei quartieri, con l’utenza. In ogni caso, dovrebbe essere esclusa la possibilità di sedere nel comitato scientifico, così come in altro organo della Istituzione, da parte di privati finanziatori o comunque economicamente coinvolti nelle attività della Istituzione.
Per quanto riguarda la riorganizzazione a livello di quartiere, la bozza di regolamento si limita a specificare le relazioni tra Istituzione e presidenti di quartieri nonché a riferirsi genericamente ad un “raccordo” con i quartieri. Sicuramente la presenza dell’Istituzione andrà a garantire una riconduzione ad unità degli indirizzi nel settore, ovviando quindi a differenziazioni nella qualità e nelle modalità di affidamento di determinati servizi diversificate da quartiere a quartiere. Sicuramente dovrà essere specificato esattamente il nuovo ruolo del quartiere, con l’accorgimento di non disperdere il patrimonio culturale ed operativo che l’esperienza maturata dalla azione svolta a livello di quartiere ha ad oggi creato.
Per quanto riguarda le eventuali conseguenze derivanti dalla istituenda città metropolitana, lo statuo comunale e l’art. 4 c. 4 della bozza di statuto ammettono la istituzione a concludere accordi con altri enti per la gestione dei servizi educativi e scolastici. Allo stato attuale, tale previsione può ritenersi idonea ad assicurare eventuali sinergie con i comuni che faranno parte della città metropolitana.
Il modello di Istituzione così come fino ad oggi delineato sembra tuttavia dare attuazione ad un progetto di “riordino” e di riorganizzazione, senza pienamente rendere manifeste e concrete quelle linee innovative e strategiche che sembrano doversi percepire dalla lettura del progetto di fattibilità della operazione. Per esempio, sembra mancare riferimento a scelte operative di carattere innovativo. Infatti, l’ente locale potrebbe cogliere l’occasione per affiancare la riforma delle modalità di gestione ad interventi innovativo sotto il profilo sostanziale – per dirne una, ripensare l’uso degli immobili negli orari diversi dal tempo scuola, per esempio con progetti legati a giardini aperti o a uso degli spazi per altre attività ludico- ricreative, anche a pagamento dell’utenza.
1 Più specificamente, con l’istituzione possono gestirsi solo i servizi a rilevanza non economica. Per esempio, l’azienda pubblica, che ha personalità giuridica, è pensata anche per la gestione dei servizi a rilevanza economica.
2 Il piano di programma annuale deve comunque essere contenere con la programmazione generale del comune, precisando analiticamente i risultati da raggiungere e la quantità e qualità delle risorse necessarie.
3 Per risultati, mi riferisco non propriamente alle conoscenze da acquisire appunto nel primo anno della scuola primaria, ma alla valutazione delle sussistenza dei pre-requisiti richiesti per l’accesso alla scuola primaria.

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