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Il comitato dei genitori ha al suo interno un equipe di esperti in materia legale che sta preparando un dettagliato studio per capire a quali scenari, servizi e scuole d'infanzia, potrebbero aprirsi in termini gestionali. Uno dei maggiori nodi che si sta discutendo anche a livello nazionale. A sintetizzare l'ampio
studio, che sarà presentato a breve, abbiamo incontrato nuovamente, la professoressa Silvia Nicodemo.
Nidi
e scuole dell'infanzia stanno attraversando un momento di crisi.
Qual'è la situazione a cui siamo di fronte?
Prima
di addentrarci tra normativa e sentenze inquadriamo la situazione
nella gestione generale del sistema. Siamo di fronte ad un panorama
frammentario, vediamolo insieme: ci sono servizi a gestione diretta,
quindi comunali, altri a gestione indiretta privata, accreditata, in
convenzione o in concessione con bando ad evidenza pubblica, servizi
a gestione comunale con collaboratori assunti da ASP (azienda servizi
alla persona) e infine scuole statali. I problemi a cui siamo di
fronte sono molteplici: da una parte le strutture sono inadatte,
sotto il profilo quantitativo, ci sono bambini esclusi dai servizi,
dall'altra parte l'amministrazione pubblica ha evidenziato una spesa
non più sostenibile per mantenere anche le strutture presenti. Siamo
quindi condizionati da problemi più volte sottolineati di vincoli:
rispetto alla spesa pubblica rispetto ai limiti d'assunzione del
personale. La situazione di Bologna è comune a molte altre realtà e
i problemi coinvolgono in generale i servizi alla persona, gestiti
fino ad ora in modo pubblico e non solo i servizi educativi. Queste
le difficoltà. Gli obiettivi invece sono: mantenere in funzione i
servizi attuali e incrementare l'offerta, ad oggi sono ancora molti i
bambini esclusi alla frequenza della scuole d'infanzia. Le ultime
stime del settore demografico dimostrano che il trend delle nascite è
in aumento. Altro obiettivo fondamentale emerso come forte volontà
del comitato dei genitori, è mantenere la qualità del servizio con
standard sotto i quali non è possibile andare. La qualità dal 2011
ad oggi è diminuita, sia nei nidi, per diversi motivi che qui non è
il caso di riprendere, che nelle scuole d'infanzia, con la continuità
educativa che è venuta meno l'anno scorso. Il tutto a fronte di un
aumento delle rette, per la frequentazione dei nidi, fino al 30%. I
genitori hanno chiesto a più riprese di poter partecipare in modo
costruttivo e reale alla vita e all'andamento organizzativo dei
servizi. Questa volontà è supportata in modo importante anche
dall'articolo 118 della Costituzione, articolo sul principio
di sussidiarietà orizzontale che prevede che
"Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni
favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati,
per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del
principio della sussidiarietà".
Il
principio di sussidiarietà orizzontale può quindi significare che
il cittadino, sia come singolo sia attraverso i corpi intermedi,
debba avere la possibilità di cooperare con le istituzioni nel
definire gli interventi che incidano sulle realtà sociali.
Ci
spiega brevemente cos'è un ASP?
Intanto
definiamo l'acronimo che sta per azienda di servizi alla persona.
Possiamo individuare le sue radici storiche nelle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza (abbreviate IPAB). Le ipab sono
state fondate come organismi di diritto pubblico e creati nel lontano
1890. Riformate più volte con vari spostamenti di ordine giuridico
tra oscillazioni di identificazione patrimoniale tra pubblico e
privato, ne
è stata prevista la trasformazione con
il dlgs 207/01in
asp. Oggi Asp hanno
personalità
giuridiche di diritto pubblico, un modello aziendale connotate
autonomamente, al suo interno ci sono membri di nomina pubblica.
Nello specifico di Bologna, oggi esistono
3 ASP, così partecipate:
Poveri
Vergognosi
(Comune
di Bologna 98% Provincia Bo 2%) Giovanni XXIII e Asp Irides (comune
96%, Provincia 2% e Fondazione Carisbo
2 %). Al suo interno, ciascuna
ha
un’Assemblea
dei soci - l’organo di indirizzo e vigilanza sull’attività
ed è composta dal Sindaco e dal Presidente della Provincia o loro
delegati e nelle 2 ASP con partecipate dalla Fondazione Carisbo,
anche dal legale rappresentante della Fondazione Cassa di Risparmio
in Bologna o delegato. Il Consiglio di Amministrazione è l’organo
che dà attuazione agli indirizzi generali definiti dall’Assemblea
dei soci, individuando le strategie e gli obiettivi della gestione; è
composto da 5 membri, compreso il Presidente. I componenti sono
nominati dall’Assemblea dei soci fuori dal proprio seno con il voto
favorevole della maggioranza dei componenti che rappresentino
contemporaneamente almeno la maggioranza delle quote di
partecipazione all’azienda. Per
l’anno scolastico in corso (2012- 13) è stata affidata all’ASP
IRIDES la gestione di alcuni servizi inerenti il settore educativo.
ASP irides già deteneva l’organizzazione e l’offerta dei
servizi educativi e scolastici in estate- campi estivi. Il Comune di
Bologna ha deliberato di avviare un processo di unificazione delle 3
ASP, con due atti di indirzzo. Il primo nel gennaio 201, assumendo
l’orientamento di procedere alla costituzione dell’unica ASP
cittadina attraverso la fusione delle tre ASP attuali;
successivamente (27/09/2011), dopo il periodo di commissariamento, ha
adottato un ulteriore atto di indirizzo con cui ha avviato il
processo di unificazione. Nel corso del 2012 e fino a tutt’oggi
sono stati acquisiti i necessari pareri ed autorizzazioni
procedimentali anche per quanto riguarda i costi che l’operazione
implica, pertanto, il processo è in via di completamento.Così come
le singole ASP, l’ASP risultante dalla fusione si presenta come
soggetto in proprietà quasi totalitaria comunale.
La
scorsa estate il comune ha prodotto un documento in cui si è
evidenziato come esternalizzare i servizi sia la strada più sicura e
auspicabile, dati gli attuali vincoli normativi.
Il
documento a cui fa riferimento è datato agosto 2012. Abbiamo già
affrontato questo tema e messo in evidenza alcune criticità del documento. In
ogni caso la situazione dal punto di vista normativo si è
ulteriormente modificata da allora, si sono succedute a più riprese
sentenze e pronunciamenti. Farne una sintesi in questo contesto è
complesso e sarebbe comunque poco utile. Certamente nel documento che
presenteremo all'amministrazione pubblica ci saranno tutti i
riferimenti opportuni. Ciò che invece possiamo tracciare è uno
scenario ipotizzabile rispetto alla gestione.
Partiamo
dalla prima ipotesi: continuare con una gestione diretta dei servizi
quindi pubblica. E' possibile e auspicabile?
Come
già detto la normativa pone forti vincoli, limiti di spesa e i
limiti d'assunzione. La Corte
costituzionale ha espressamente riconosciuto che è norma di
coordinamento della finanza pubblica, quella
che ha posto il divieto di
procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per gli enti nei quali
l’incidenza delle spese di personale è
pari o superiore al 50% delle spese correnti, a Bologna la spesa è
di circa 80%. Quindi se da un punto di vista qualitativo la gestione
diretta di servizi e scuole è tra le più auspicabili, non lo è dal
punto di vista della normativa che di fatto, ne impedisce il
proseguimento.
E
la gestione indiretta? Potrebbe essere una soluzione più certa e
praticabile come descritto nel documento?
Per
ciò che concerne il problema del
rispetto dei vincoli, la soluzione più
sicura è la gestione privata che però presenta altre difficoltà e
carenze. La prima è che riferendoci ai servizi alla prima infanzia,
la gestione non ha la stessa qualità della gestione pubblica
diretta: i servizi il più della volte non presentano in loco le
cucine (questo per i nidi) e
servono i pasti portati da aziende esterne che non consentono
un'educazione alimentare come parte integrante dell'educazione. Non
presentano al loro interno le figure dei collaboratori, coloro che
servono, cucinano, puliscono e che affiancano in modo costante le
educatrici costruendo e costituendo un elemento aggiunto rispetto
alla qualità educativa. In alcuni casi tra un bando e l'altro, si
sono riscontrate delle difficoltà nella continuità del servizio in
appalto. In ogni caso se si dovesse ragionare su una maggiore
esternalizzazione, si dovrebbe tenere presente che la spesa è più
contenuta a fronte di una minore spesa per il personale: una minore
retribuzione e peggiori condizioni contrattuali. Secondo uno studio
del Cnel, l'80% della spesa per un servizio educativo, come il
nido, dipende dal personale. Secondo dati forniti dai sindacati, ci
aggiriamo attorno ad un 30% in meno, tra la retribuzione stipendio di
un dipendente pubblico o privato. Altra ragione che rende la spesa
più contenuta, è la minor presenza delle sezioni lattanti, che sono
le più costose, avendo un rapporto numerico minore (1:5) e dovendo
avere obbligatoriamente al loro interno la cucina, come
da ultimo previsto dalla L.R . ER n. 6/2012 ( di modifica della
LR 1/2000) .
Altra
gestione possibile è affidare ad un soggetto diverso dall'ente e
diverso dai privati cooperative. Ad esempio un'azienda speciale. La
normativa cosa suggerisce in proposito?
Qui
le cose si complicano ulteriormente. Ci sono disposizioni e diversi
pronunciamenti che si sono succedute con rapidità, una rapidità non
casuale. Il problema infatti è presente e dibattuto a livello
nazionale. Per scavalcare i limiti imposti dal patto di stabilità,
molti enti hanno pensato di costituire nuovi soggetti nel tentativo
di aggirare i vincoli: ad esempio fondazioni partecipate come quella
di Modena
o istituzioni come a SanLazzaro. Ad aggiramenti si è
risposto con nuovi inasprimenti. L’art.9
c. 6 dl. n. 95/2012 conv. in l. n. 135/2012 (cd. spending
review) vieta agli enti locali di
“...istituire
enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni
amministrative loro conferite ai sensi dell’art. 118 Cost.”.
Secondo la Corte dei Conti della
Lombardia (delib. 403 del 18.9.2012) ha ampia latitudine operativa e
comprende le fondazioni, istituzioni e ASP e in generale tutti gli
organismi strumentali degli enti locali. Inoltre, quanto alle
funzioni fondamentali
esse comprendono in generale- “l’organizzazione
dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale”
e nello specifico la progettazione e la gestione del sistema locale
dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai
cittadini. Tra le funzioni fondamentali ci sono quelle di edilizia
scolastica (per la parte non attribuita alla competenza delle
province) e l'organizzazione e la gestione dei servizi scolastici. In
ogni caso si deve tenere conto del bilancio dell’ente locale.
Tuttavia, una particolare disciplina ammette una deroga
nell’applicazione dei vincoli alle
aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono
servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.
Cosa
si intende per servizi socio assistenziali educativi e culturali?
Sicuramente
possono essere contemplati i servizi alla prima infanzia, ma sembra
diverso il concetto dei servizi scolastici, quindi le scuole
d'infanzia, i cui termini sono diversi. Detto questo possiamo
asserire che se esistono istituzioni con tale scopo, l’ente
locale deve ridurne la spesa e non può istituirne ex novo. Quindi,
rimangono escluse dalla applicazione dei vincoli le istituzioni
esistenti che gestiscono servizi
socio-assistenziali, educativi e culturali.
Nel caso bolognese si potrebbe ipotizzare, per svincolarsi dai limiti
alle assunzioni e dai limiti del contenimento dei costi di affidare i
servizi educativi ad Asp che oggi sta passando da tre a una. Asp
irides ha
esperienza in fatto di gestione dei servizi educativi, ha
patrimonio pubblico (al 96% è
comunale ed il 2% della provincia), ha
organi composti e scelti dalla amminsitrazione.
Non si può comunque escludere che
rimangano i problemi economici, di spesa e di vincoli, considerato
che le risorse impiegate sono
quelle comunali e in ogni caso scarseggiano. E'
vero anche che il problema dei vincoli è allo studio del governo,
sollecitato dagli enti locali. In ogni
caso l'azienda speciale che a Bologna è già presente risponderebbe
ai problemi di vincoli. Ci sono poi i problemi evidenziati, in un
recente studio del comitato genitori, che ha messo in luce alcune
discrepanze tra ciò che dovrebbe essere, e ciò che oggi
effettivamente è. Altre questioni aperte di tipo pratico
rimangono: come fare a spostare il personale oggi comunale ad Asp? Si
tratta di personale di esperienza e già
formato, così si preserverebbe la continuità educativa. Ma
certamente non è così semplice, considerate le implicazioni
contrattuali. Il passaggio va
valutato in molti aspetti e non è privo di interrogativi: come
cambieranno i contratti? Con quali differenze di contratti? Rilevante
poi è l'esigenza di rispettare l'obbligo di assunzione mediante
bando ed il rispetto delle graduatorie. Nel rispetto allora dei
diritti dei lavoratori e dei principi che informano l'azione
amministrativa, se oramai la gestione diretta comunale non è più
sostenibile, la gestione attraverso Asp
sembrerebbe la via più consigliabile, per mantenere un servizio
pubblico per preservare una buona qualità e la continuità educativa
e non disperdere un sapere costruito in anni di lavoro continuo.